中國管理稀土資源并不違反W T O規(guī)則
在江西省信豐縣水土保持教育基地，因稀土開發(fā)留下的寸草不長的尾砂山和周圍綠意蔥蘢的橙園形成對比(10月24日攝)。上世紀80年代，這里的稀土礦區(qū)新增水土流失面積24.68平方公里，排放尾砂近6000萬噸，尾砂山成了“江南沙漠”。（記者 周科 攝）
稀土開發(fā)留下的尾砂山
●中國依法管理稀土資源的舉措是中國政府的主權權利，符合W TO可持續(xù)發(fā)展的宗旨以及W TO規(guī)則，一些國家對中國政府這一正當舉措的指責是毫無道理的。
●但與此同時，應當注意在具體政策的實施過程中遵循國際法中的善意原則、W TO透明度原則并奉行國內外一視同仁的立場，只有這樣才能更好地遵循包括W TO規(guī)則在內的國際法規(guī)則，防范法律風險。
近一段時期以來，中國政府為了保護不可再生的稀土資源、防止生態(tài)環(huán)境惡化，出臺了一系列加強稀土開采、生產和貿易管理的政策。孰料，這一為可持 續(xù)發(fā)展而實施的正當舉措卻在國際上引起強烈反響，美、日、歐等許多稀土進口國聲稱中國政府制定管理政策屬于出口限制行為，違反了W T O規(guī)則。
那么，中國政府究竟是否有權采取國內措施加強稀土開采、生產和貿易管理？這些措施是否違反了W T O規(guī)則？對此，應當從國際法角度認真加以分析，得出公正的結論。
中國稀土管理政策符合WTO的“可持續(xù)發(fā)展”宗旨
近年來，隨著高科技產業(yè)的迅速發(fā)展，全球對稀土的需求和消耗量快速增長。中國是當今世界上最大的稀土生產、出口國，目前中國一個國家的稀土出口量就占國際市場份額的90%以上。
盡管稀土對各國的高科技產業(yè)至關重要，但稀土資源屬于不可再生的礦產資源。由于多年來的大量、無序開采，中國的稀土資源已處于瀕臨用竭的邊緣。 同時，稀土生產、加工過程對生態(tài)環(huán)境影響巨大。在中國稀土以往的生產過程中，存在著開采方式粗放、資源浪費嚴重等等一系列的問題，一些企業(yè)環(huán)保意識薄弱， 環(huán)境污染比較嚴重。
2005年10月，中國科學院院士、北京大學稀土研究中心名譽主任徐光憲聯(lián)合包括王乃彥、何祚庥等人在內的15位中科院院士聯(lián)名向國務院提交了 《關于保護白云鄂博釷和稀土資源，避免黃河和包頭受放射性污染的緊急呼吁》的緊急提案，呼吁政府盡快采取措施規(guī)范稀土生產、保護當地生態(tài)環(huán)境。
鑒于稀土資源儲量嚴重下降、瀕臨用竭的嚴峻形勢，同時，考慮減少稀土生產過程中對生態(tài)環(huán)境的破壞性影響，自1998年開始，中國就已實施稀土產 品出口配額許可證制度，并把稀土原料列入了加工貿易禁止類商品目錄。2006年，中國停止發(fā)放新的稀土礦開采許可證，并對稀土礦開采實行指令性計劃。除了 控制稀土出口配額和減少稀土礦的年度開采量，中國還逐步加強稀土行業(yè)的集中度。2010年9月初，國務院正式發(fā)布《關于促進企業(yè)兼并重組的意見》，首次把 稀土列為重點行業(yè)兼并重組的名單。中國商務部近日表示，2011年中國仍將對稀土出口實行配額管理，且配額將有所減少。中國政府多次表示，加強稀土開采、 生產和貿易管理的指導思想是保護可用竭的自然資源和保護生態(tài)環(huán)境不再遭受嚴重破壞，實際上是一種可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮。
《馬拉喀什建立W T O協(xié)定》序言開宗明義指出：“本協(xié)定各參加方，認識到在處理它們在貿易和經濟領域的關系時，應以提高生活水平、保證充分就業(yè)、保證實際收入和有效需求的大 幅穩(wěn)定增長以及擴大貨物和服務的生產和貿易為目的，同時應依照可持續(xù)發(fā)展的目標，考慮對世界資源的最佳利用，尋求既保護和維護環(huán)境，又以與它們各自在不同 經濟發(fā)展水平的需要和關注 相 一 致 的 方 式 ，加 強 為 此 采 取 的 措施……”中國政府為了最佳利用可用竭的稀土資源并出于環(huán)境保護的目的加強稀土開采、生產和貿易管理完全符合上述可持續(xù)發(fā)展宗旨和原則，應得到WT O全體成員方的支持。
因此，指責中國政府壟斷稀土資源并將稀土作為政治施壓的工具的論點根本沒有事實依據。
作為W TO成員的中國并不喪失管理稀土資源的主權
中國政府多次指出，依法管理中國的稀土開采、生產和貿易是中國的主權權利，國際上一些學者對此提出質疑。在他們看來，中國既然已經加入了WT O，成為W T O的正式成員，就應承擔W T O的規(guī)則義務，這意味著中國喪失了管理稀土資源的主權權利。此觀點貌似合理，但仔細分析后就會發(fā)現(xiàn)，實際上是一種混淆視聽的謬論。
G A T T /W T O法律制度本質上是貿易自由化與國家貿易管制之間的協(xié)調產物，它并未改變成員方運用貿易主權追求利益最大化的實質。作為一項頗為成功的現(xiàn)代國際法制度，G A T T /W T O體制所具備的管理國際貿易功能本身就是全體成員方談判協(xié)調、相互讓渡主權的產物。加入W T O后，WT O成員通過行使貿易主權追求本國貿易利益最大化的本質并未因G A T T /WT O體制而改變。從具體的條款內容來看，WT O涵蓋的具體協(xié)定不但沒有排斥成員方的貿易管制權，反而為保證在貿易自由化進程中各方利益平衡還賦予成員方諸多維護國內貿易利益的權利。從這個意義上講， 與其說G A T T /W T O法律制度是貿易自由化的衍生品，倒不如說它是貿易自由化進程中用來協(xié)調成員方之間利益的調節(jié)器。
根據WT O法律的理論和現(xiàn)實，中國加強稀土開采、生產和貿易的管理政策、措施是中國的一項主權權利，并未因中國承擔了W T O協(xié)定義務而喪失。
中國管理稀土資源是有WTO的法律依據的
G A T T /W T O體制要求各成員方不得采取除關稅以外的非關稅措施限制進出口貿易，這是一條基本原則，但僅依此就做出中國違反WT O規(guī)則的判斷顯然是片面的，G A T T 1994同時規(guī)定了可豁免條款義務的特殊條款，G A T T 1994第20條“一般例外”條款就是成員方享有的一項重要的義務豁免權利(w aiver clause)。
“一般例外”規(guī)定“在遵守關于此類措施的實施不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制的要求前提下，本協(xié) 定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或實施以下措施：……(b)為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施……(g)與保護可用竭的自然資源 有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施……”
W T O上訴機構在“美國—海龜案”中就是依據該條款作出了有利于環(huán)境保護的歷史性裁決。上訴機構認為：美國保護海龜的相關立法屬于G A T T 1994第20條(g)項意義上的、關系到養(yǎng)護可用竭的天然資源的一種措施，支持了美國援引該條“例外”的權利。
此后，各成員方運用該條款采取國內措施保護可用竭資源和生態(tài)環(huán)境的做法已屢見不鮮。
稀土作為一種礦產資源具有不可再生 性 ，屬 于 可 用 竭 的 自 然 資 源 ，G A T T 1994第20條(g)項條款以及上訴機構在“美國—海龜案”中展示的司法理念為中國政府的舉措提供了WT O規(guī)則和判例依據。
一些人認為，中國政府也可援引同為G A T T 1994第20條中的另一項條件(b)項(為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施)作為實施稀土管理的依據，但由于該項的要求比(g)項的要求 嚴格得多，要求采取的措施是為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需，而后者只要求措施與保護可用竭的自然資源有關即可，二者法律要求差別甚大，WT O專家組和上訴機構已多次重申。援引該項作為合法性依據的風險較大，而(g)項則足以成為中國實施稀土管理的法律依據。
中國管理稀土資源應注意的重要原則
中國加強稀土開發(fā)、生產和貿易的管理政策遵循了W T O可持續(xù)發(fā)展的宗旨和原則，符合W T O規(guī)則和司法實踐，是中國政府行使貿易管制的正當主權權利。但與此同時，中國政府也應注意以下幾項原則，否則仍可能面臨違反W T O協(xié)定的法律風險。
第一、G ATT1994第20條“序言”體現(xiàn)的善意原則
在著名的“美國—海龜案”中，上訴機構肯定美國第609條款保護海龜這一立法宗 旨 后 ，并 未 就 此 止 步 ，它 揭 示G A T T 1994第20條“序言”體現(xiàn)的善意原則，以此考察第609條款的具體實施情況，而這最終成為決定該案勝負的決定性因素。根據“序言”所體現(xiàn)的國際法善意 原則，上訴機構全面考查了美國第609條款及相關行政指令的執(zhí)行措施和方法，認為美國實行的具體措施違反了善意原則，屬于第20條序言中“任意的”、“無 端”的歧視手段 。可 見 ，即 便 中 國 政 府 有 權 援 引G A T T 1994第20條作為管理稀土資源的W T O規(guī)則依據，但在實施過程中，必須遵循善意原則，具體地講，就是要保證在行使上述權利時不濫用這些權利。
第二、貫徹透明度原則
透明度原則是G A T T /WT O體制中的一項基本法律原則，對于多邊貿易體制的穩(wěn)定性和可預見性至關重要。WT O各涵蓋協(xié)定均對成員方貫徹透明度的義務作出規(guī)定。根據W T O的透明度義務，中國政府制定稀土開采、生產和貿易的管理政策和措施時，應在付諸實施之前迅速公布這些政策和措施，并指定專門的咨詢機構回答各方就這些政 策和措施提出的問題，同時，應聽取和考慮利益關系方提出的意見并予以及時、適當的反饋。
第三、貫徹國內外一視同仁的原則
G A T T 1994第20條(g)項規(guī)定了成員方采取與保護可用竭資源有關的貿易限制的權利，但該條還有一項很重要的法律要求：“此類措施與限制國內生產或消費一同 實施”。它要求成員方在采取貿易限制措施的同時，必須也對其國內該可用竭資源的生產或消費予以同樣限制。如果該項要求沒有被滿足，則仍可能面臨在WT O敗訴的風險。關于這一點，G A T T時期的專家組在1991年第一個“金槍魚案”中就已明確提出，W T O成立后上訴機構在“美國———海龜案”等案件中又多次重申。中國在加強稀土資源管理過程中，應采取國內外一視同仁的做法，不僅要采取措施對稀土出口予以 限制，而且還要對國內的稀土開采、生產和銷售各個環(huán)節(jié)予以限制。如果在限制出口的同時，對國內的稀土開采、生產和銷售放任自流，則違反了第20條(g)項 中的這一法律要求。
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